Nem egyszerű a kormányzás tempóját – és minőségét – objektív eszközökkel mérni. A felfokozott politikai és közéleti állapotok ugyanis – azon túl, hogy a mutatószámokat sem könnyű megtalálni – torzítják az észlelésünket. Ennek ellenére igenis vannak olyan adatok, amelyek bizonyosan komoly súllyal esnek latba, ha ezt a kérdést szeretnénk vizsgálni.


A tavalyi évben az Országgyűlés Hivatalának segítségével – akiknek ezúton is köszönöm a segítő közreműködést – szűken vett személyes kutatási területem szempontjából fontos vizsgálódásra adtam a fejem. Kíváncsi voltam, hogy mennyi igaz abból a közhelyszerűen ismételt megállapításból, hogy a törvényhozás üteme elképesztő mértékben felgyorsult az elmúlt években. (A kutatás eredetileg a 2010-2014-es parlamenti ciklus végéig tartott, tudományos értelemben is értelmezhető eredménye pedig hamarosan megjelenik a Nemzeti Közszolgálati Egyetem Pro Publico Bono című folyóiratában.)

Vizsgálódásaim egyik központi gondolata az volt, hogy a törvényalkotás minőségével kapcsolatban az a leginkább égető probléma, hogy a benyújtott törvényjavaslatok az elfogadás előtt túlzottan kevés időt töltenek a „fényen”, vagyis a parlamenti plénum és közéleti nyilvánosság előtt.

Tulajdonképpen tehát arról van szó, hogy kevés az idő arra, hogy egy törvényjavaslat nyilvánosságra hozatalát követően (ami praktikusan az Országgyűléshez történő benyújtást követő időszak) a szélesebb szakmai közvélemény általi megvitatásra is sok kerüljön, és az előterjesztőhöz a parlamenti képviselőkön keresztül visszacsatolódjanak azok a megjegyezések, javaslatot, amelyek jobbá teszik a majdan elfogadott törvény minőségét.

Ne legyenek illúzióink, a modern jogalkotási rendszerekben óhatatlanul van egyfajta exkluzivitás a törvényjavaslatot előkészítése során, amely csak még hatványozottabban érvényesül, ha nem a Kormány, hanem mondjuk egy országgyűlési képviselő által benyújtott javaslatról van szó. Ez azonban önmagában még nem feltétlenül baj, hiszen a törvényalkotás eljárása éppen arra szolgál, hogy ott olyanok is bekapcsolódjanak, akik korábban nem is tudtak az előkészítésről, és olyan szempontokat is meg tudjon fontolni a jogalkotó, amelyekre a háttérben zajló előkészítés során nem volt lehetősége.

Alkotmányos szempontból tehát garanciális jelentőségű, hogy egy-egy törvényjavaslat az elfogadás előtt kellő időt töltsön a parlament előtt, kellő beavatkozási pont illetve korrekciós lehetőség álljon rendelkezésre. Azt természetesen aztán már a parlamenti többség felelőssége eldönteni, hogy a felvetett szempontok mentén mennyiben nyúl bele az előzetesen elkészített törvényjavaslat szövegébe. Nem arra terjed persze ki a jogalkotó kötelezettsége, hogy minden ellenzéki indítványt befogadjon, hogy minden ellenlobbinak megfelelő teret biztosítson, hogy önállóan ne hozza meg a politikai preferenciái és érdekei mentén a szükségesnek gondolt politikai döntéseket, hanem hogy kellő idő álljon rendelkezésre ahhoz, hogy a szakmai problémák „felbugyogjanak”, és azokat a megfelelő módon orvosolni lehessen.

A törvényalkotás tempójának megítélése szempontjából a törvényjavaslat benyújtása és zárószavazása közötti átlagosan eltelt időtartam bír jelentőséggel. Természetesen számos módszertani nehézség lehet, számos más mutatószám is fontos lehet, illetve nemcsak az átlag, hanem a különleges szabályok szerint extra gyorsan elfogadott törvények száma is relevanciával bír, az azonban bizonyos, hogy a benyújtás és zárószavazás között eltelt átlagos időtartam mint mutatószám önmagában is kifejező lehet.

Mint az alábbi grafikonon látható, azt tapasztalhatjuk, hogy az 1998-2002-es kormányzati ciklus óta ciklusról ciklusra folyamatosan csökken a törvényjavaslatok elfogadásának átlagos ideje. Még egyszer hangsúlyozom, hogy a különböző értékek mögött különböző okok állhatnak, például az első Orbán-ciklus esetén a háromhetes ülésezésnek is mindenképpen szerepe van. Ez ugyanakkor önmagában semmit se von le a mutatószám magyarázó erejéből, hiszen a cél mindenképpen teljesül: a javaslat az elfogadást megelőzően több időt tölt a nyilvánosság előtt. Jól látszik tehát, hogy jó 15 éve lassabb volt a tempó.

A 2002-ben kezdődő két parlamenti ciklusban napra pontosan megegyezik a két érték, de egyértelmű és jelentős gyorsulás tapasztalható a korábbi időszakhoz képest. Azt hiszem, hogy ennek hátterében leginkább nem pártpolitikai, hanem a modern parlamentarizmusban sajnos általánosnak tekintett indokok állnak: a politikai rendszerekben a hatalmi működés középpontja a parlamentek felől mind inkább másfelé – leginkább a kormányzat irányába – tolódik.

A 2010-től kezdődő parlamenti ciklusban ez a gyorsulási tendencia tovább tartott, amihez ráadásképp meghökkentően magas számú, csak rendkívüli társadalmi, gazdasági, politikai változások idején megszokott új törvény, valamint a parlament megnövekedett munkaórája is társult.

Jól látható, hogy a törvényjavaslatok benyújtása és zárószavazása között eltelt átlagos időtartam folyamatosan, ciklusról ciklusra csökkent. Olybá tűnik, hogy egy kormányzati működéstől független tendenciának lehetünk tanúi. Az elmúlt néhány év ugyanakkor még ezen összefüggések ismeretében is kiugró volt. Ez elmúlt években már számos politikus, szakember, sőt, a köztársasági elnök és az Alkotmánybíróság is jelezte, hogy ez a tempó hosszú távon nem segíti a nyugodt kormányzást és a jogállamiság elvének maradéktalan érvényesülését.

Az új Házszabály, amely 2104-ben, az új Országgyűlés megalakulásával lépett hatályba, éppen a fenti tendenciák megállítását tűzte ki célul. Sokan elmondtuk, hogy az abban foglalt szigorítások, lassító fékek alapvetően alkalmasnak mutatkoznak arra, hogy az eddigi tendenciát megállítsák. Természetesen egy ilyen jellegű szabályozás esetén egyrészt sok múlik a többség önkorlátozásán, másrészt sok múlik a külsős alkotmányos szervek hozzáállásán is, ugyanis az írott szabályok maradéktalan betartását hosszú távon tulajdonképpen csak ők tudják garantálni.

A legújabb adatokat vizsgálva mintha már az látszana, hogy a várt lassulás bekövetkezik.

Érdemes a 2014-ben összeült parlament működését kettéosztani, hiszen a tavaszi ülésszakból megmaradt rövid, két hónapos időtartam a kormánypárti politikusok által is bevallottan atipikus, a parlamenti többség számára rendelkezésekre álló rendkívüli eszközökkel gazdagon élő időszak volt. A 2014. szeptembertől induló őszi ülésszak azonban már egyértelműen mutatta a normális üzemi működés jegyeit, és – mint az látható – a korábbi ciklusok szintjére lassította a törvénygyár sebességét.

Ebben az értelemben tehát mondhatjuk, hogy a kormányzás tempója és intenzitása is csökkent, noha természetesen ez a politikai közélet eseményeit szemlélve nehezen lenne felfedezhető. Ez ugyanakkor nem is baj, hiszen a politikai értékelést bizonyosan el kell választani a jogi értékeléstől. Annyi azonban látszik, hogy vannak olyan mutatószámok, amelyek a megszokott, kiegyensúlyozottabb parlamenti működés irányába tett lépésekről árulkodnak. Reméljük, hogy a kedvező fordulat a most kezdődő tavaszi ülésszakon is folytatódik!

 Forrás: Országgyűlés Hivatala, parlament.hu